ตอนที่ 2 รัฐสวัสดิการแห่งแรก

ผมสัญญาเอาไว้ว่าจะพาท่านไปรู้จักกับระบบประกันสังคมของประเทศที่ถูกเรียกว่าเป็นรัฐสวัสดิการแห่งแรกของโลก เฉลยเลย! อังกฤษนั่นเองครับ ก็เพราะอังกฤษเคยเป็นเจ้าอาณานิคมผู้ยิ่งใหญ่ มีอำนาจมากก็มีปัญหามาก ทำให้ต้องหาทางปรับปรุงและพัฒนาประเทศทุกด้านตลอดเวลา

          จุดเริ่มต้นมันมาจากกฎหมายความยากจนตั้งแต่เมื่อ ค.ศ. 1601 ครับ อังกฤษต้องการให้คนรับผิดชอบตนเอง ครอบครัว และญาติพี่น้อง ส่วนรัฐบาลคอยดูแลผู้ยากไร้ จึงเกิดการส่งคนยากจนที่ร่างกายแข็งแรงไปทำงาน พวกไม่แข็งแรงจะได้รับความช่วยเหลือ ส่วนคนจนที่เกียจคร้านจะถูกลงโทษ

คนจนจึงค่อยๆ ถูกแยกออกจากสังคม นานเข้าคนอังกฤษเห็นว่ากฎหมายความยากจนนี้ชักจะเริ่มมีปัญหาและไม่พอใจ เพราะเป็นการสร้างตราบาปและลดศักดิ์ศรีของคนจน คนที่จนจริงๆ ก็ไม่ได้รับความช่วยเหลือเกิดปัญหาว่างงานอีก ทั้งยังเป็นการส่งเสริมให้คนจนรอพึ่งแต่รัฐ สุดท้ายเมื่อประมาณต้นศตวรรษที่ 19 ก็ได้มีการสร้างระบบความมั่นคงทางสังคมเพื่อให้ประชาชนหลุดพ้นปัญหาที่เกิดขึ้นจากกฎหมายความยากจน และได้มีการยกเลิกกฎหมายความยากจนในที่สุด

ระบบความมั่นคงทางสังคมตอนนั้นมี 2 ลักษณะสำคัญคือ (1) โปรแกรมประกันสังคมที่ประชาชนจะได้รับความคุ้มครองจากการเจ็บป่วยและว่างงาน โดยต้องจ่ายเงินสมทบ (National Insurance Contribution: NIC) และมีสิทธิได้รับเงินสดในอัตราค่อนข้างต่ำ และ (2) โปรแกรมการสงเคราะห์ที่ต้องมีการทดสอบความจำเป็น ให้ความคุ้มครองหลักๆ ในเรื่องของชราภาพและการว่างงาน

หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ปัญหาสังคมผุดขึ้นมาอีกมากมาย จึงบีบบังคับให้รัฐบาลต้องแก้ปัญหา และได้ปรากฏชื่อของเซอร์วิลเลี่ยม เบเวอร์ริดจ์ (Sir William Beveridge) (ผมขอเรียกว่าท่านเซอร์ก็แล้วกันนะครับ) เป็นผู้เสนอให้ปฏิรูปสังคม ท่านเซอร์ได้เขียนรายงานขึ้นมาฉบับหนึ่งเพื่อเสนอมาตรการต่อสู้กับ 5 อสูรร้ายของสังคม ได้แก่ ความต้องการ ความเจ็บป่วย ความโง่เขลา ความเสื่อมโทรม และความเกียจคร้าน โดยมีปรัชญาสำคัญว่า “คนอังกฤษพึงมีเสรีภาพที่จะได้รับการตอบสนองความต้องการพื้นฐาน โดยไม่ต้องเดือดร้อนอีกต่อไป ด้วยการที่รัฐให้หลักประกันด้านสวัสดิการสังคม”

ท่านเซอร์ได้ศึกษาระบบประกันสังคมจากรูปแบบของท่านบิสมาร์คแห่งเยอรมนี (หาข้อมูลได้ในฉบับก่อน) และนำบางส่วนมาปรับใช้ในอังกฤษ มีการเก็บเงินสมทบ (NIC) เหมือนเดิม ทว่าให้ประโยชน์ทดแทนในอัตราคงที่ (Flat rate) ในระดับที่สามารถยังชีพได้ ท่านเซอร์เสนอด้วยว่าประกันสังคมอย่างเดียวไม่พอ ดังนั้นจึงต้องมีระบบการสงเคราะห์แห่งชาติ (National Assistance) และการสงเคราะห์ครอบครัว (Family Allowance) รวมเป็น 3 ทหารเสือสวัสดิการแบบครบวงจร

ข้อเสนอของท่านเซอร์ไม่ได้รับการยอมรับในระยะแรก แต่ภายหลังได้มีการปฏิรูประบบความมั่นคงทางสังคมว่ากันว่าส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากข้อเสนอของท่านเซอร์นี่แหละ ตัวอย่างชัดๆ ก็คือ การแบ่งประเภทของผู้ส่งเงินสมทบ รวมถึงการก่อตั้งระบบบริการสุขภาพแห่งชาติ (National Health Service: NHS) ให้แยกออกมาจากระบบประกันสังคมในปี 1948 และได้กลายเป็นจุดเริ่มต้นของการยอมรับว่าเป็นรัฐสวัสดิการเป็นครั้งแรก

คุยเรื่องอดีตมานาน เปลี่ยนมาดูปัจจุบันกันบ้างนะครับ โดยหลักแล้วระบบความมั่นคงทางสังคมของอังกฤษจะผสมกันระหว่างระบบประกันสังคมและระบบการช่วยเหลือทางสังคม สำหรับระบบประกันสังคม ลูกจ้างและนายจ้างในอังกฤษต้องจ่าย NIC คนละ 11% และ 12.8% ของค่าจ้างลูกจ้างเพื่อนำมาใช้ในระบบประกันแห่งชาติซึ่งครอบคลุมบำนาญชราภาพ ทุพพลภาพ ประโยชน์ทดแทนสำหรับผู้อยู่ในอุปการะ ประโยชน์ทดแทนกรณีเจ็บป่วยทั้งเนื่องและไม่เนื่องจากการทำงาน  คลอดบุตร รวมถึงว่างงานด้วย ซึ่งบางส่วนของ NIC ที่จ่ายมานั้นจะถูกหักไปให้กับระบบ NHS ก่อนจะนำไปรวมไว้ที่กองทุนการประกันแห่งชาติ (National Insurance Fund: NIF) ไว้จ่ายประโยชน์ทดแทนกรณีอื่นๆ

อังกฤษมีระบบการบริหารที่น่าสนใจครับ  ผู้จัดเก็บเงินสมทบคือ HMRC เทียบได้กับกรมสรรพากร ส่วนคนจ่ายประโยชน์ทดแทนหรือให้บริการก็จะมีหน่วยงานเฉพาะด้านไม่ว่าจะเป็น หน่วยบริการบำนาญ ศูนย์จัดหางาน หรือ NHS พูดง่ายๆ คือ คนเก็บเงินก็เก็บไป คนจ่ายเงินก็จ่ายไป ไม่ต้องมายุ่งกัน แตกต่างจากเมืองไทยที่มีสำนักงานประกันสังคมเป็นทั้งผู้จัดเก็บเงินสมทบและจ่ายประโยชน์ทดแทน

จะว่าไปแล้ว ระบบประกันสังคมของอังกฤษค่อนข้างน่าสงสารครับ เดิมทีมีหน่วยงานรับผิดชอบระบบความมั่นคงทางสังคมในภาพรวม เรียกว่า Department of Social Security ดูแลทั้งการเก็บเงินสมทบและการจ่ายประโยชน์ทดแทน แต่ไปๆ มาๆ ค่อยๆ โดนจับแยกส่วนและเอาหน้าที่บางส่วนของหน่วยงานอื่นมารวมกลายเป็น Department of Work and Pensions ที่เน้นเฉพาะการส่งเสริมให้มีงานทำ จ่ายบำนาญ ช่วยเหลือเด็กและคนพิการ

ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ประเด็นที่ฮิตมากที่สุดในอังกฤษเรื่องหนึ่งเห็นจะไม่เกินเรื่องการส่งเสริมการมีงานทำ เขาบอกว่า “งาน” นี่แหละคือสวัสดิการที่ดีที่สุด มีงานก็มีเงิน เอาเงินไปซื้อของกิน ร่างกายแข็งแรง จิตใจเข้มแข็ง มีประกันสังคม ทำให้เศรษฐกิจมั่นคงอีกด้วย คิดได้ดังนั้น จึงเน้นสวัสดิการเพื่อให้มีงานกันอย่างเป็นล่ำเป็นสัน มีการออกกฎหมายปฏิรูประบบสวัสดิการของประเทศเพื่อสร้างความทันสมัยให้กับรัฐสวัสดิการ โดยมุ่งเน้นการส่งเสริมให้ประชาชนทำงานให้นานที่สุด ใครที่ตกงานก็ต้องกลับเข้าทำงานโดยเร็ว

ส่วนปัญหาสำคัญของคนอังกฤษตอนนี้ก็คือเรื่องการที่คนมีอายุขัยเฉลี่ยนานขึ้น ภาวะวิกฤตเศรษฐกิจทำให้จ่ายเงินสมทบน้อยลง รวมถึงผลตอบแทนจากการลงทุนที่ย่ำแย่ จึงมีการเตือนว่าชาวอังกฤษจะต้องเผชิญกับปัญหาความยากจนตอนเกษียณ เท่านั้นไม่พอ ตอนนี้ชาวผู้ดีจำนวนมากยังไม่รู้ว่าตัวเองจะมีเงินตอนเกษียณเท่าใด  ไม่ค่อยมีความรู้และไม่ใส่ใจเรื่องเงินชราภาพด้วย ตรงนี้ ไทยเรามีโอกาสทำผลงานแซงหน้ามหาอำนาจได้ เร่งตั้งศูนย์บริการให้ความรู้ก่อนเกษียณอย่างเป็นการเป็นงาน ก่อนที่จะเริ่มจ่ายบำนาญชราภาพในปี พ.ศ. 2557 กันเถอะ

ความจริงแล้วเรื่องราวของอังกฤษยังมีสิ่งน่าสนใจอีกหลายประเด็นครับ เพราะเขามีการเปลี่ยนแปลงกันบ่อย เรื่องราวใหม่ๆ ก็มาก เอาไว้หากมีเวลาผมจะวกกลับมาทบทวนให้ภายหลัง สำหรับคราวหน้าเราจะยังคงอยู่ในยุโรป แต่ผมจะพาท่านออกจากเกาะอังกฤษข้ามทะเลเหนือไปรับลมหนาวแถวสแกนดิเนเวีย เสาะหาดูว่าระบบประกันสังคมของประเทศที่ได้รับการยอมรับว่าเป็นรัฐสวัสดิการที่ดีที่สุดในโลกเป็นอย่างไร ….แล้วพบกันคราวหน้าครับ

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ลงในวารสารประกันสังคม ปีที่ 15 ฉบับที่ 6 เดือนพฤศจิกายน – ธันวาคม 2552